Administracja publiczna jako bariera rozwojowa Polski


Działy   Wyszukaj

Według międzynarodowych statystyk i analiz prestiżowych organizacji i instytucji, które z reguły mają bardziej obiektywny ogląd sytuacji w Polsce od nas samych, to właśnie nieefektywna administracja publiczna (obok zawiłego systemu prawnego i podatkowego) stanowi największą bolączkę przedsiębiorców i obywateli. Problemy z decyzjami administracyjnymi, podatkami lokalnymi, wypełnianiem PIT i innych dokumentów, kontaktem z urzędnikami, kontrolami skarbowymi można by mnożyć w nieskończoność.

Analizując standardy i efektywność aparatu urzędniczego w Polsce można odnieść wrażenie, że mamy do czynienia ze złożoną sytuacją, na którą rzutuje kilka głównych czynników: pozostawiający wiele do życzenia system prawny czyli samo otoczenie administracji (luki legislacyjne, wielość interpretacji, skomplikowane procedury i język), zaszłości historyczne z okresu PRL, jak też kultura organizacji i brak faktycznej odpowiedzialności urzędników za podejmowane decyzje.

Bank Światowy wprowadził na początku lat 90tych pojęcie „dobrego rządzenia" (good governance), a pod koniec lat 90-tych opracował listę jego wskaźników. Polska w badaniu tych wskaźników, podobnie jak w innych badaniach efektywności administracji publicznej, otrzymuje od wielu lat niskie oceny, mimo pewnej poprawy. We wspomnianym badaniu BŚ[1] polska administracja wypadała niekorzystanie zwłaszcza w zakresie przejrzystości działania sfery publicznej, jakości regulacji, egzekwowania prawa, jak i efektywności oraz skuteczności realizacji zadań publicznych przez administrację. Wszystkie mierniki BŚ dotyczące Polski sytuują nas za UE15 (tzw. „stara piętnastka"), a także za większością nowych członków UE.

Spośród sześciu wymiarów rządzenia najniższe oceny osiągnęliśmy w dziedzinie ograniczania korupcji i rządów prawa.

Także ocena społeczna administracji publicznej jest negatywna, a zatem można stwierdzić, że wnioski są podobne na podstawie zarówno badań krajowych, jak i międzynarodowych. W regularnie prowadzonych rankingach Transparency International[2], szeregujących państwa ze względu na skalę postrzeganej korupcji, Polska nadal sytuuje się na odległej pozycji (38 miejsce w 2013 roku). W badaniach CBOS [3] od wielu lat sytuacja wygląda jednoznacznie pomimo stopniowej poprawy (45% zaufania obywateli do administracji publicznej wg badań z 2012 roku), a respondenci wskazują na korupcję, protekcję i nepotyzm. Innym istotnym obrazem jakości administracji w Polsce są badania otoczenia instytucjonalnego dla działalności gospodarczej, obejmujące warunki instytucjonalne i prawne dla inwestycji (obciążenia administracyjne, sprawność instytucji egzekwujących przestrzeganie prawa). Za miarodajny uchodzi m.in. ranking Doing Business, zgodnie z którym (edycja 2014) [4] Polska znajduje się na odległym 45 miejscu, za większością krajów Unii Europejskiej. Owszem, rokrocznie następuje poprawa oceny także w tym badaniu, ale sytuacja pozostawia wiele do życzenia, zwłaszcza gdy przyjrzymy się szczegółowym danym — na przykład w dziedzinie systemu podatkowego (113 pozycja), rozpoczynania działalności gospodarczej (116 pozycja), czy uzyskiwaniu pozwoleń budowlanych (88 pozycja).

Po pierwsze: objawy i właściwa diagnoza

Odwołując się do metafor medycznych, nieefektywna administracja jest niczym rak wszechobecny w „systemie immunologicznym kraju"; a jak wiadomo rak może występować w różnych stadiach, od stanu uśpionego po złośliwy, który niszczy zdrowy organizm. Niesprawna administracja może być taka jak rak w zaawansowanym stadium, niszczący zdrowe tkanki (w tym przypadku społeczne).

Mając styczność z różnej maści administracją i aparatem urzędniczym w Polsce — począwszy od urzędów skarbowych, urzędów wyspecjalizowanych po urzędy miejskie — można odnieść wrażenie, że jest to poważna bariera rozwoju kraju. Mamy jako obywatele do czynienia z pewnym specyficznym rodzajem mentalności urzędniczej, gdy trudno się skomunikować ze względu na język komunikacji i procedury (np. często okazuje się, że jakaś sprawa leży poza właściwością urzędnika czy urzędu albo jesteśmy odsyłani do regulaminów, statutów i innych dokumentów).

W omawianym kontekście zasad panujących w administracji publicznej socjologia ekonomiczna zajmuje się między innymi problematyką kultury organizacji. Szeroko zakrojone, wyczerpujące badania nad polską administracją są niezbędne, tak jak i wyciągnięcie z nich wniosków oraz transponowanie standardów administracyjnych z sektora prywatnego do publicznego. W każdym pojedynczym przypadku (urzędu miasta, gminy, skarbowego etc.) należałoby dokładnie zbadać jego wewnętrze struktury i działanie -­ najlepiej przy pomocy obiektywnych audytorów zewnętrznych (wyłonienie kilku firm audytorskich pozwoliłoby uniknąć oskarżeń o ustawianie przetargów).

Po drugie: Program naprawy i rehabilitacja

Wewnętrzne rozprężenie panujące w wielu urzędach, brak odpowiedniego nadzoru i weryfikacji zadań i obowiązków pracowniczych, brak odpowiedniej kultur organizacji, brak faktycznej i finansowej odpowiedzialności za podejmowane decyzje i wreszcie opieszałość, złudne poczucie bezpieczeństwa pracowników i organiczna niechęć do zmian — wszystko to powoduje, że nasza administracja dryfuje. Trzymając się terminologii medycznej: chory organizm mimowolnie poddaje się, a przyczyny choroby trudno zidentyfikować.

Gdybyśmy mieli rozważyć właściwą terapię, to administracja publiczna w Polsce dramatycznie potrzebuje uproszczenia struktur i rozwiązań oraz transparentności działań. Dziś mamy zupełnie odrębny aparat celników, urzędników urzędów skarbowych, kontroli skarbowej, urzędników administracji centralnej lokalnej etc. Każdy urząd rządzi się swoimi prawami, statutem, regulaminem, procedurami i przepisami. W KPRM jest powołany Departament Służby Cywilnej, który powinien stanowić ciało nadrzędne wobec wszystkich urzędów. W praktyce jednak tak nie jest, bo każdy urząd stanowi państwo w państwie, cierpi na brak przejrzystości działań, dostępności dokumentów czy klarowności polityki zatrudniania. Dominuje raczej aura tajemniczości i niejasności. Wiele dokumentów, nawet jeśli są dostępne na stronach internetowych, to na przykład nie są aktualizowane. W rezultacie obywatel pozostawiony jest sam sobie — w gąszczu zawiłości i żargonu urzędniczego.

Ciekawym źródłem dobrych praktyk w administracji publicznej są badania i raporty organizacji OECD takie jak Government at Glance. [5] Według niej, podstawowe zasady dobrze działającej administracji to transparentność, elastyczność oraz wiedza urzędników. Są to rzeczywiście kluczowe pojęcia w omawianej dziedzinie i nawet jeśli wydają się oczywiste, to jednak w polskich realiach mamy tu wiele do nadrobienia. Polska administracja od wielu lat ma dostęp do tych materiałów OECD promujących dobre praktyki w innych krajach, jednak nie są one wykorzystywane.

Do najważniejszych rozwiązań służących poprawie działania administracji publicznej należą: różnorodne i specjalistyczne programy obowiązkowych, regularnych szkoleń i warsztatów w tym psychologicznych, językowych, informatycznych, obsługi klienta), uproszczenie wewnętrznych regulaminów i procedur nastawienie na efektywność i realizację celów), rewizja polityki zatrudnienia, by uczynić ją transparentną i pozwalającą wyłaniać najlepszych fachowców oraz wprowadzenie regularnych przeglądów zatrudnionych pracowników restrukturyzacja, umożliwienie transferów, przesunięć, faktycznej ewaluacji stanowisk). Obecnie często mamy do czynienia z niemalże dożywotnimi posadami osób z ograniczoną wiedzą specjalistyczną — pracownikami niereformowalnymi i zdemoralizowanymi, bez znajomości języków obcych, uprawiającymi swój zawód jako „sztukę dla sztuki", czyli w nieuzasadnionym samozadowoleniu i spełnieniu, w oderwaniu od faktycznej użyteczności i realizacji zadań.

Poza wymienionymi, radykalnymi działaniami w celu poprawy funkcjonowania administracji publicznej szczególnie istotnym aspektem jest informatyzacja procedur w duchu „user-friendly" (strony przyjazne użytkownikom i obsługiwane domyślnie), ponieważ obecnie wiele spraw obywatele i przedsiębiorcy mogą tylko teoretycznie załatwiać przez internet. Dlaczego teoretycznie? Dlatego, że strony internetowe administracji lokalnej i centralnej zorganizowane są w sposób chaotyczny i skomplikowany, zresztą tak samo jak sama administracja — istnieje zbyt wiele odnośników do dokumentów aktualnych i nieaktualnych, a układ stron jest nieczytelny. W celu sprawdzenia przykładowych funkcji e-administracji wystarczy odwiedzić kilka portali i spróbować wyszukać potrzebne informacje i formularze:

MF ,

ZUS ,

ARiMR ,

UM Krakowa .

Z perspektywy nowego użytkownika (nie wspominając o obcokrajowcach czy osobach starszych) strony te są praktycznie niemożliwe do obsługi. Polska e-administracja jest podobnie zagmatwana jak sama administracja — różne urzędy posiadają różne klucze dostępu, e-podpisy, loginy, formularze i inne kanały weryfikacji tożsamości, a potem są jeszcze dziesiątki dokumentów i zapisów, przez które nie da się przebrnąć bez pomocy prawnika czy specjalisty w danej dziedzinie. Zgodnie ze statystykami OECD (Government at Glance 2013), Polacy znacznie rzadziej niż przedstawiciele innych krajów OECD korzystają z e-formularzy (24 miejsce spośród 30 badanych państw) i to w różnych grupach wiekowych, w tym najmłodsi użytkownicy do 24 roku życia.

Przy omawianiu informatyzacji usług administracyjnych trzeba dodać też wątek, o którym zbyt rzadko się wspomina — e-administracja jest postrzegana jako zagrożenie dla samej administracji, bo wiele stanowisk pracy w urzędach staje się niepotrzebnych, a w przyszłości ten trend może być jeszcze bardziej wyraźny. Coraz więcej zatrudnia się informatyków, programistów, specjalistów IT, ale z drugiej strony nie zwalnia się osób zbędnych w strukturach administracji publicznej w związku z przejmowaniem wielu funkcji przez e- administrację.

Terapia śmiechem, czyli przerost formy nad treścią

Żeby obraz polskiej administracji nie był tak dojmująco smutny, warto pochylić się nad tą sytuacją z uśmiechem i wyobrazić sobie, że mamy do czynienia z filmem Stanisława Barei. Piętnowanie absurdów i wyśmiewanie ich przyczynia się niekiedy do zastanowienia u decydentów i wysnucia wniosków. Panujące w urzędach nastroje dobrze oddają różne komiczne sformułowania.

Wśród nich są „administracja do obsługi administracji" i „zastępca dyrektora w biurze dyrektora biura dyrektora generalnego". To tylko zabawne metafory skomplikowanych wewnętrznych struktur urzędniczych, rozbudowanych wydziałów, niekiedy nawet kilku-kilkunastu departamentów o charakterze stricte administracyjnym i usługowym wobec urzędników). Okazuje się, że znaczny, żeby nie powiedzieć przeważający, procent urzędników w urzędzie X lub Y mogą stanowić pracownicy biur kadrowych, szkoleń, księgowości, obsługi medialnej, informatycznych, biur dyrektorów generalnych i ich zastępców, ślusarze, hydraulicy, sekretarki, kierowcy itp. itd. Outsourcing jest ciągle w pewnych placówkach publicznych nieznanym pojęciem.

Innym zabawnym sformułowaniem jest „kopia z kopii" — chodzi tu o dominującą od dekad doktrynę papierologii polegającą na przywiązaniu do wszystkiego, co jest na papierze i ma pieczątkę. Wniosek o naprawę krzesła lub przydzielenie wiatraczka wymaga często podpisu dyrektora departamentu, a bywa, że i kilku innych przełożonych.

Jak wiadomo, pisma urzędnicze to istna gratka dla językoznawców, bo liczba zdań podrzędnie złożonych mogłaby konkurować tylko z książkami Prousta, a znalezienie w nich podmiotu i orzeczenia okazałoby się niekiedy karkołomnym zadaniem. Ilekroć otrzymuję jakąś decyzję administracyjną z urzędu miasta, odpowiedź na moje zapytanie, uzasadnienie czy wykładnię urzędu skarbowego (pozostającą czasem w sprzeczności do interpretacji innego urzędu skarbowego), to siadam wygodnie w fotelu i płaczę ze śmiechu. Niestety, konstrukcje gramatyczne, nowomowa i całe to urzędnicze „masło maślane" rzutuje na odbiorców, którzy czują się po prostu bezradni i sfrustrowani. Jest to nie tylko brak zrozumienia dla obywatela czy przedsiębiorcy, ale też wykorzystywanie swojej przewagi informacyjnej. Wszystkie te skomplikowane procedury, wytyczne i dokumenty uzasadniają utrzymywanie fikcyjnych i niepotrzebnych stanowisk pracy urzędników, bo tylko autorzy absurdalnych i skomplikowanych procedur potrafią je zrozumieć.

Podsumowanie

Analizując rozmaite badania opinii społecznej i badania międzynarodowe, wniosek o nieefektywności polskiej administracji publicznej nasuwa się sam. Zarówno przeglądy Banku Światowego, OECD, jak i Transparency International potwierdzają problem niesprawnej administracji w Polsce. Inne krajowe badania wśród obywateli i przedsiębiorców także wskazują na rozczarowanie w tej dziedzinie. Nasze urzędy i urzędnicy, niezależnie od szczebla i zasięgu działania, hierarchii i specjalizacji, pozostawiają wiele do życzenia. Owszem, niesprawiedliwie byłoby twierdzić, że z wszystkimi urzędami/urzędnikami są problemy, bo z pewnością można znaleźć pozytywne przykłady. Jednak, obraz całościowy jest pesymistyczny. Zawiłe interpretacje podatkowe, uciążliwe kontrole skarbowe, opóźnienia w wydawaniu różnego typu pozwoleń i decyzji, nadmiar procedur i kruczków prawnych — to tylko przykłady codziennych zmagań i wyzwań Polaków, dla których cały ten system jest nieprzyjazny i niekiedy wręcz paraliżujący.

Administracja publiczna jest de facto barierą rozwojową w Polsce ze względu na zawiłości wewnętrzne, brak przejrzystości działania organów, nieprzyjazne podejście do obywateli i przedsiębiorców. Opisanie w niniejszym tekście przejawy dryfowania administracji wymagają radykalnych rozwiązań w celu zwiększenia jej efektywności: zdecydowanego przyspieszenia informatyzacji urzędów i uproszczenia reguł, restrukturyzacji, przeglądu polityki zatrudnienia, reformy programu szkoleń oraz transponowania sprawdzonych standardów z sektora prywatnego do publicznego.


[1] Bank Światowy, http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#reports

[2] Transparency International, http://cpi.transparency.org/cpi2013/results/

[3] 3 CBOS, http://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2012/K_033_12.PDF

[4] 4 Doing Business 2014, http://www.doingbusiness.org/data/exploreeconomies/poland

[5] OECD, http://www.oecd.org/gov/48243471.pdf

Data publikacji: 20-08-2014

<- Wróć do działu
Do góry